Nowelizacja ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw

W dniu 02 lipca 2019 roku Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej podpisał ustawę z dnia 13 czerwca 2019 roku o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości (dalej: „Ustawa o KZN”) oraz niektórych innych ustaw (dalej: „Nowelizacja”). Ustawa został opublikowana w dniu 15 lipca 2019 roku i większość zmian wchodzi w życie po upływie 30 dni.

Głównym celem uchwalonej Ustawy o KZN była możliwość dokonywania i podejmowania działań wynikających z Narodowego Programu Mieszkaniowego. Zgodnie z założeniami do działań tych należy m.in. sprostanie podstawowym wyzwaniom polskiej polityki mieszkaniowej, jakim jest zwiększenie dostępności mieszkań dla grup społecznych o umiarkowanych dochodach, które w istniejących warunkach rynkowych nie posiadają wystarczających możliwości finansowych na nabycie czy też wynajęcie mieszkania na potrzeby własne.

Najistotniejsza zmiana wprowadzona Nowelizacją dotyczy określenia wysokości opłaty za zmianę celu nieruchomości gruntowej oddanej w użytkowanie wieczystej.

Tą samą Nowelizacją została wprowadzona ważna zmiana dla rynku deweloperskiego oraz procesu inwestycyjnego. Nowelizacja zmienia bowiem art. 73 Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (dalej: „UGN”), który jest ściśle związany z kwestią pobierania opłaty za zmianę celu, na jaki nieruchomość gruntowa została oddana w użytkowanie wieczyste.

Dotychczasowe brzmienie przepisu art. 73 ust. 2 było następujące: Jeżeli po oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nastąpi trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, powodująca zmianę celu, na który nieruchomość została oddana, stawkę procentową opłaty rocznej zmienia się stosownie do tego celu. Przy dokonywaniu zmiany stawki procentowej stosuje się tryb postępowania określony w art 78-81.

Na gruncie dotychczasowych przepisów wiele jednostek samorządu terytorialnego żądało od użytkowników wieczystych wysokich opłat za zmianę celu na jaki grunt został oddany w użytkowanie wieczyste. W tym miejscu wskazać należy, iż dotychczas wysokość wspomnianej stawki procentowej różniła się w zależności od miasta /gminy. Dla porównania w m. st. Warszawie wynosiła ona nie mniej niż 12,5% wartości gruntu, w Krakowie zaś była ona dwukrotnie wyższa i wynosiła nie mniej niż 25% wartości gruntu.

Co więcej, niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jednostki samorządu terytorialnego wstrzymywały się z wydawaniem decyzji udzielających pozwolenia na budowę inwestycji, których cel nie był zgodny z treścią umowy lub decyzji o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste. Co do bezprawności takich praktyk wielokrotnie wypowiadały się sądy administracyjne (wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt: I OSK 1622/16, wyrok NSA z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt: I OSK 2698/14).

W tym miejscu należy przypomnieć, że w wyniku trwałej zmiany sposobu korzystania z nieruchomości dochodzi do zmiany celu podstawowego, na który nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste. W tym zakresie od kilku lat praktyką jednostek samorządu terytorialnego było wydawanie wewnętrznych zarządzeń, wytycznych lub podobnych dokumentów w sprawie zasad dokonywania zmian umów użytkowania wieczystego w zakresie sposobu użytkowania i zagospodarowania nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste ustalających odgórne zasady zmiany celów oraz określających wysokość opłat z tego tytułu. Ustawodawca, uzasadniając celowość wprowadzenia Nowelizacji, wskazał, iż przedmiotowe akty wewnętrzne nie mają umocowania ustawowego. Orzecznictwo sądów jasno wskazuje, iż żaden przepis prawa nie przewiduje kompetencji organów jednostek samorządu terytorialnego do generalnego regulowania, w formie zarządzenia, praw i obowiązków użytkowników wieczystych. W szczególności przepisy UGN nie przewidują opłat za zmianę celów umowy, a w konsekwencji za zmianę stawki procentowej opłaty rocznej.

Do dnia wejścia w życie znowelizowanych przepisów, miasta i gminy miały ogromną swobodą w procedurze ustalania wysokości opłat z tytułu zmiany celu użytkowania wieczystego.

Duża dowolność w kształtowaniu przez miasta i gminy opłat za zmianę celów użytkowania, powodująca poczucie niestabilności wśród użytkowników wieczystych, krytykowana przez środowisko deweloperskie od wielu lat, została wreszcie dostrzeżona przez ustawodawcę. Ponadto ryzyko zażądania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokiej opłaty za zmianę celu gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste (a w konsekwencji za wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę) zniechęcało inwestorów do rozpoczynania jakichkolwiek procesów inwestycyjnych. Dodatkowo niepodważalnym faktem jest, iż dobrowolne ustalanie wysokości tzw. rekompensaty w zależności od miasta lub gminy, narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa, która jest wyrażona w art. 32 Konstytucji RP. W zaistnieniu ww. okoliczności Ustawodawca przyjął Nowelizację w celu uregulowania przede wszystkim zasad i trybu zmiany celu użytkowania wieczystego.

Jako podstawę zmiany umowy przyjęto zasadę równości stron stosunku prawnego, jakim jest użytkowanie wieczyste, a ewentualny spór w tej sprawie będzie rozstrzygał sąd powszechny. Według ustawodawcy, zaproponowany tryb nie spowoduje dodatkowego obciążenia sądów, ponieważ zmiana polega na skróceniu procedury odwoławczej przez rezygnację z etapu rozpatrzenia sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Jak będzie w praktyce czas pokaże. Warto już jednak zaznaczyć, że znowelizowany art. 73 UGN nie precyzuje, jaka powinna być treść roszczenia skierowana do sądu powszechnego. W tym momencie pojawiają się dwa możliwe: użytkownik wieczysty mógłby wnosić albo (1) o zobowiązanie organu jednostki samorządu terytorialnego do podpisania umowy zmiany celu, albo (2) o złożenie przez sąd tzw. zastępczego oświadczenia woli za taki organ w wyniku którego dojdzie do zawarcia już samej umowy. W praktyce może pojawić się jeszcze więcej wątpliwości, których rozwianiem będą musiały się zająć sądy powszechne, do których takie sprawy trafią.

Przechodząc do samej nowelizacji należy zacytować nowe ust. 1 i 2 art. 73 UGN, który od 14 sierpnia 2019 r. będą miały następujące brzmienie:

  1. Jeżeli nieruchomość gruntowa została oddana w użytkowanie wieczyste na więcej, niż jeden cel, stawkę procentową opłaty rocznej przyjmuje się dla celu podstawowego, na który nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste.
  2. Jeżeli po oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nastąpi trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, powodująca zmianę celu użytkowania wieczystego, z wnioskiem o zmianę celu użytkowania wieczystego występuje właściwy organ albo użytkownik wieczysty.

Co więcej, do art. 73 UGN zostały dodane nowe ustępy od 2b do 2g. W ust. 2b art. 73 UGN ustawodawca określił, że: Z wnioskiem o zmianę celu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej użytkownik wieczysty może wystąpić również w przypadku gdy proponowana zmiana jest zgodna:

  1. z przeznaczeniem nieruchomości ustalonym w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego,
  2. z decyzją o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego,
  3. ze zgłoszeniem budowy lub przebudowy, wobec którego organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu,
  4. z uchwałą o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszącej podjętą na podstawie ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących,
  5. z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W tym miejscu dochodzimy do ważnego dla wielu deweloperów przepisu, czyli nowego ust. 2c art. 73 UGN, który mówi, iż w przypadku trwałej zmiany celu użytkowania wieczystego, a w konsekwencji obniżenia z tego powodu wysokości stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, strony mają prawo do oznaczenia jednorazowej opłaty na rzecz właściciela nieruchomości, jednakże nie wyższej niż dwukrotność dotychczasowej wysokości tejże opłaty.

W praktyce oznacza to, że jeżeli opłata z tytułu użytkowania wieczystego wynosiła 100.000 zł przy stawce 3% to opłata za zmianę nie będzie mogła wynieść więcej niż 200.000 zł. Miasta i gminy, które do tej pory odgórnie ustalały wysokość opłaty za zmianę celu użytkowania wieczystego będą musiały zaprzestać takich praktyk. Jednostki samorządu terytorialnego nie będą też miały prawa do żądania sporządzenia nowego operatu szacunkowego nieruchomości i określenia innej niż dotychczasowa wartości gruntu i na tej podstawie wyliczania opłaty. W nowym stanie prawnym zarówno właściciel, jak i użytkownik wieczysty będą mogli wystąpić z wnioskiem o zmianę umowy, ale opłata ustalona przez strony nie będzie mogła być wyższa niż dwukrotność dotychczasowej stawki ustalonej na podstawie dotychczasowego operatu. W ocenie autorek alertu należy się spodziewać, że miasta i gminy będą określać opłatę maksymalną.

Opłata jednorazowa za zmianę celu oddania gruntu w użytkowanie wieczyste nie będzie wyższa niż dwukrotność dotychczasowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego.

Zwracamy uwagę, że uprawnienie stron umowy użytkowania wieczystego do zmiany celu oddania gruntu przysługuje także w przypadkach odwrotnych, a więc gdy stawka opłaty powinna ulec zwiększeniu. Nowelizacja nie określiła jednak, w jaki sposób ma być wyliczana opłata w takich sytuacjach. Praktyka organów pokaże, czy będą one stosować przepis ust. 2c art. 73 UGN analogicznie, czy też opłaty nie będą w ogóle pobierane, w końcu to przypadki korzystniejsze dla jednostek samorządu terytorialnego. Zapewne znów pojawią się rozbieżności w praktyce różnych miast i gmin. Kolejne nowe przepisy art. 73 UGN tj. normy prawne zawarte w treści ust. 2d – 2g wprowadzają zasady dotyczące ustalenia wysokości ww. opłaty jednorazowej z tytułu zmiany celu użytkowania wieczystego. Zgodnie z nimi w odpowiedzi na wystosowany przez zainteresowany podmiot wniosek o zmianę celu użytkowania wieczystego, właściwy organ przedstawia za pośrednictwem pisemnego oświadczenia propozycję takiej zmiany. Dodatkowo organ jest zobowiązany w ww. oświadczeniu wyznaczyć termin na zajęcie pisemnego stanowiska przez użytkownika wieczystego, nie krótszy niż 2 miesiące od dnia otrzymania pisemnej propozycji. W sytuacji braku akceptacji zaproponowanej zmiany bądź braku ustosunkowania się ze strony użytkownika wieczystego, właściwy organ ma prawo do wystosowania pozwu do sądu powszechnego właściwego miejscowo ze względu na położenie danej nieruchomości. Również organ ma obowiązek w ciągu 2 miesięcy od otrzymania wniosku o zmianę celu użytkowania wieczystego, przedstawić pisemne stanowisko względem złożonego wniosku. W przypadku braku akceptacji zmiany celu użytkowania wieczystego po stronie organu bądź braku wskazanego przez niego stanowiska, użytkownik wieczysty także ma prawo wystosować pozew do sądu powszechnego właściwego miejscowo ze względu na położenie danej nieruchomości. Stawkę procentową opłaty rocznej ustala się zgodnie z celem ustalonym na podstawie zgodnego oświadczenia stron albo orzeczenia sądu. Nowa stawka opłaty obowiązuje od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym została ustalona.

Podsumowując, w świetle znowelizowanych przepisów UGN zwracamy uwagę przede wszystkim na fakt, iż jednostki samorządu terytorialnego zostaną pozbawione możliwości żądania od użytkowników wieczystych gruntu zapłaty jednostronnie ustalanych, wysokich opłat z tytułu zmiany celu użytkowania wieczystego. W przypadku, gdy w wyniku trwałej zmiany sposobu korzystania z gruntu stawka opłaty miałaby ulec obniżeniu, organy nie będą mogły żądać opłaty wyższej niż dwukrotność dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowanie wieczystego.

 

radca prawny Magda Kwiatkowska

prawnik Patrycja Zalewska

adwokat, doktor nauk prawnych Joanna Barzykowska