W dzisiejszym artykule z cyklu „Wtorkowe Poranki dla Budowlanki” postanowiliśmy przeanalizować dla Państwa niedawną uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego („NSA”), związaną z decyzjami dotyczącymi reprywatyzacji warszawskiej, które to zostały wydane z naruszeniem prawa. Uchwała ta w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego została podjęta dnia 11 stycznia 2024 r., a sprawa była prowadzona pod sygn. akt I OPS 3/22 („Uchwała”).
Teza podjętej Uchwały wyjaśniającej zagadnienie prawne brzmi:
Okoliczności określone w art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2021 r. poz. 785) mogą stanowić przesłankę do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej również w sytuacji, gdy miały miejsce przed wejściem w życie tej ustawy.
Przepis będący przedmiotem wykładni NSA zaś mówi, że Komisja wydaje decyzję uchylającą decyzję reprywatyzacyjną w całości albo w części albo stwierdza nieważność decyzji reprywatyzacyjnej lub postanowienia w całości lub w części albo stwierdza jej wydanie z naruszeniem prawa, jeżeli: wydanie decyzji reprywatyzacyjnej doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym lub skutków sprzecznych z celem, dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste, w szczególności do zastosowania uporczywie lub w sposób istotnie utrudniający korzystanie z lokalu w nieruchomości warszawskiej groźby bezprawnej, przemocy wobec osoby lub przemocy innego rodzaju w stosunku do osoby zajmującej ten lokal.
Orzekający w niniejszej sprawie w pierwszej instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt I SA/Wa 963/18), badał legalność decyzji Komisji do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych (dalej „Komisja”) dotyczących nieruchomości warszawskich, która to badając legalność decyzji reprywatyzacyjnej orzekła na podstawie ww. przepisu, oceniając skutki wydanej decyzji reprywatyzacyjnej w latach 2009-2017. WSA w Warszawie zakwestionował to stanowisko i wskazał na brak związku przyczynowo-skutkowego. Komisja wnosząc skargę kasacyjną wskazała, że możliwa była ocena stanu faktycznego na podstawie art. 30 ust. 1 pkt. 6, który w chwili wydawania decyzji administracyjnej nie istniał.
Z uwagi na doniosłość sprawy, NSA postanowił przekazać zagadnienie prawne składowi siedmiu sędziów NSA, który rozstrzygnął poważną wątpliwość, co do interpretacji art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa („Ustawa”). Przepis ten, jak wszystkie inne przesłanki wskazane w art. 30 Ustawy dotyczy podstaw, na których to Komisja opiera się wzruszając wydaną decyzję w sprawie reprywatyzacji warszawskiej.
W ocenie Sądu istota wątpliwości sprowadza się do pytania, czy okoliczności określone w art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy mogą stanowić przesłankę do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej w sytuacji, gdy miały miejsce przed wejściem w życie tej ustawy. Pomimo tego, że Ustawa obowiązuje od dnia 5 maja 2017 r. to zdaniem Sądu art. 30 ust. 1 pkt 6 Ustawy może on być stosowany do okoliczności zaistniałych przed dniem jej wejścia w życie. Zatem, pomimo tego, że przed 5 maja 2017 r. wystąpienie okoliczności wskazanych w przepisie nie stanowiło przesłanek uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej dopuszczalna jest sytuacja, w której mógł on stanowić podstawę do jej uchylenia.
Sąd wskazał także, że sama data wydania decyzji przez Komisję jest bez znaczenia, ponieważ każdorazowo Komisja orzekając w tym zakresie opiera się na przesłankach uregulowanych ustawowo, a zatem winna wziąć pod uwagę wszelkie okoliczności – nawet te, które pojawiły się później i w chwili podejmowania decyzji nie były jeszcze częścią porządku prawnego. Biorąc pod uwagę literalne brzmienie przepisu, który koncentruje się wokół rażąco bezprawnych zachowań takich jak nękanie, stosowanie gróźb wobec lokatorów czy nawet użycie przemocy uznano, że przemawia to za uznaniem, że przesłanka ta – w ocenie Sądu – powinna zostać każdorazowo rozstrzygana. Sam fakt, że nie obowiązywała przed 5 maja 2017 r. jest tu bez znaczenia. Oznacza to, że jego wystąpienie nie ma znaczenia i nawet jeżeli miało miejsce przed wejściem w życie ustawy, to wciąż może stanowić podstawę np. do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej w całości lub części. Kontrowersyjne stanowisko NSA wyjaśnił argumentem, że skutki decyzji wydanych z naruszeniem prawa są tak drastycznie, że ze względu na całokształt okoliczności powinny zostać unieważnione dla ochrony porządku społecznego, bez względu na chwilę pojawienia się ustawy. Sąd jednoznacznie przedstawił zatem normę zawartą w art. 30 ust. 1 pkt 6 Ustawy zarówno normą materialnoprawną, jak i taką, która to legitymuje się jednocześnie charakter intertemporalnym. Pomimo faktu pojawienie się normy w okresie późniejszym niż wystąpienie stanów faktycznych, której dotyczy możliwe jest jej zastosowanie, ze względu właśnie na skalę naruszeń.
Tłumacząc dalej zasadność uznania odstępstwa od zasady lex retro non agit, NSA wskazał, że nie ma ona charakteru bezwzględnego, dopuszczalne są bowiem od nich wyjątki (wskazując na wyrok TK z 10 czerwca 2020 r., sygn. akt K 3/19 podobnie w odniesieniu do prawa unijnego wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 26 kwietnia 2005 r., C-376/02). Sąd zwrócił także uwagę na fakt, że już sam tytuł ustawy daje silną podstawę – ze względu na użyte słowo „szczególnych zasad” – do potraktowania Ustawy w taki sposób, aby uzasadniać możliwość retroaktywności. Sąd dodatkowo obszernie rozwinął to stanowisko, prezentując w tym zakresie obszerną argumentację z doktryny, także z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego.
NSA wskazał także, że przepisy Ustawy odnoszą się również do tych okoliczności, które są wcześniejsze w stosunku do momentu jej wejścia w życie, skoro jest to ustawa o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych już wydanych z naruszeniem prawa, a zadaniem Komisji – zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy – jest „wyjaśnianie nieprawidłowości i uchybień w działalności organów i osób prowadzących postępowania w przedmiocie wydawania decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich” oraz branie pod uwagę „okoliczności sprzyjających wydawaniu decyzji reprywatyzacyjnych z naruszeniem prawa lub popełnianiu przestępstw bądź utrudniających ich ujawnianie”, a także występowanie do właściwych organów w razie stwierdzenia takich okoliczności.
Sąd wyjaśnił także, że w intencji ustawodawcy kryje się dopuszczalność uznania, że Ustawa ta może działać wstecz, powołując się na brzmienie art. 3 ust. 3 ustawy, który stanowi, że „Komisja jest organem administracji publicznej stojącym na straży interesu publicznego, w zakresie postępowań w przedmiocie wydania decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich.” W ocenie NSA proces legislacyjny, który towarzyszył tworzeniu ustawy „jednoznacznie wskazują na to, że intencją ustawodawcy było wyposażenie Komisji w kompetencję do stwierdzania nieważności lub uchylania decyzji reprywatyzacyjnych, które były wydawane przed wejściem w życie ustawy o Komisji, częściowo w oparciu o nowe przesłanki, które nie obowiązywały w chwili wydawania decyzji”.
Sąd w uzasadnieniu odniósł się także do wielu medialnych zarzutów, związanych z społeczną oceną okresu reprywatyzacji warszawskiej. Wskazał m. in., że „zgodność z prawem wielu decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich budziła wątpliwości” oraz wyjaśnił, że „skutki tych działań miały nie tylko prawny charakter, ale również stały się odczuwalne w płaszczyźnie społeczno-gospodarczej. Społeczna ocena warszawskiej reprywatyzacji była skrajnie negatywna, a decyzje reprywatyzacyjne były oceniane jako naruszające interes publiczny i prywatny i w związku z tym elementarne poczucie sprawiedliwości społecznej”, czym jednoznacznie dał negatywną ocenę działaniu Komisji i uzasadnił konieczność stosowania art. 30 ust. 1 pkt ustawy dla wyeliminowania z porządku prawnego decyzji zapadłych przed 2017 rokiem. Sąd wskazał wprost, że pojawienie się ustawy było odpowiedzią ustawodawcy na skalę licznych naruszeń, które związane były z wydaniem decyzji w reprywatyzacji warszawskiej.
Podsumowując, NSA wskazał, że analizowany przepis spełnia kumulatywnie przesłanki, które dozwalają możliwość odejścia od zakazu retroaktywności, tj.: (i) jest przepisem rangi ustawowej oraz (ii) nie jest powiązany z domeną prawa karnego i podatkowego. NSA wskazał wprost, że „jego wprowadzenie było konieczne dla ochrony porządku i bezpieczeństwa prawnego oraz zachowania zasad sprawiedliwości społecznej. Wobec tych wartości muszą ustąpić rozumiana formalistycznie zasada pewności obrotu prawnego oraz zasada swobody działalności gospodarczej pojmowana jako możność realizowania modelu działalności biznesowej wiążącego się z rażącym naruszeniem interesu społecznego.”
Niniejszy artykuł ma charakter informacyjny i nie jest to porada prawna.
Stan prawny na dzień 12 lutego 2024 r.
autor:
