W dzisiejszym artykule w ramach kontynuacji cyklu dotyczącego ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, („lex deweloper” lub „specustawa mieszkaniowa”), omówimy dla Państwa procedurę odwoławczą od uchwały rady gminy o ustaleniu (bądź odmowie) lokalizacji inwestycji w rozumieniu specustawy mieszkaniowej.
Rada gminy podejmując uchwałę o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej („uchwała o ustaleniu lokalizacji”) bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Na uwagę zasługuje fakt, iż rada gminy może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, nawet w sytuacji spełnienia względem wnioskowanej inwestycji wszystkich wymogów ustawowych, kierując się oceną potrzeb mieszkaniowych gminy, a więc w praktyce uznaniowo. Sądy administracyjne niejednokrotnie orzekały, że nawet spełnienie przesłanek określonych w art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej nie obliguje rady gminy do podjęcia pozytywnej uchwały o ustaleniu lokalizacji.
Zgodnie z art. 15 Lex deweloper, na uchwałę o ustaleniu lokalizacji, w terminie 30 dni od dnia jej opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym lub przekazania tej uchwały inwestorowi, przysługuje skarga, o której mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, („u.s.g.”) do wojewódzkiego sądu administracyjnego.
Jak wynika z art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi („p.p.s.a.”) uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest każdy, kto ma w tym interes prawny (jak i prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie określonym w powołanej ustawie. Zatem, podmiot, którego interes związany jest obiektywnie z aktem administracyjnym, czynnością lub bezczynnością organu administracyjnego, posiada legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. (który stanowi lex specialis względem powołanego wyżej art. 50 p.p.s.a.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Możliwość wniesienia takiej skargi uzależniona jest od spełnienia łącznie dwóch przesłanek, tj. przedmiotem skarżonej uchwały jest sprawa z zakresu administracji publicznej oraz narusza ona interes prawny lub uprawnienie skarżącego. O ile pierwsza z przesłanek nie powinna sprawiać trudności interpretacyjnych, to dość problematyczna może okazać się kwestia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego aktem organu uchwałodawczego, jakim jest rada gminy.
Regulacja prawna zawarta w art. 101 p.p.s.a zawęża legitymację skargową w stosunku do ogólnej podstawy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, tj. art. 50 p.p.s.a. Uprawnienie do wniesienia bowiem skargi w tym trybie przysługuje jedynie w sytuacji istnienia obiektywnego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a indywidualną sytuacją prawną podmiotu skarżącego akt rady gminy.
Niewykazanie przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia implikuje odrzucenie skargi. W literaturze zwraca się uwagę, iż omawiana skarga nie ma charakteru actio popularis, a jej wniesienie wymaga wykazania przez samego skarżącego naruszenia jego konkretnego, indywidualnego interesu prawnego, wynikającego z określonej normy prawa materialnego.
Podmiot, któremu przyznaje się legitymację skargową do zaskarżenia uchwały na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wykazać, że interes prawny (lub uprawnienie) został naruszony w związku z podjęciem uchwały. Oznacza to zaistnienie szczególnej sytuacji, w której podjęcie danej uchwały negatywnie wpływa na prawa innego podmiotu, chronione normami materialnymi lub uprawnieniami wynikającymi z tych norm.
Z uwagi na sam charakter uchwały o ustaleniu lokalizacji, jako aktu podejmowanego przez radę gminy na wniosek inwestora, należy przyjąć, że posiadającym legitymację skargową będzie właśnie inwestor, na wniosek którego została uchwalona pozytywna uchwała bądź odmówiono ustalenia lokalizacji.
Powstaje na tym tle pytanie co do przesłanek umożliwiających inwestorowi skuteczne zaskarżenie uchwały o ustaleniu lokalizacji.
Skoro jak zostało wskazane powyżej, uprawnienie do wniesienia skargi przysługuje tylko w przypadku, w którym w związku z uchwałą nastąpiło naruszenie interesu bądź uprawnienia, to inwestor będzie posiadał legitymację do zaskarżenia uchwały w następujących przypadkach. Po pierwsze, gdy rada gminy odmówi wnioskowanego ustalenia lokalizacji oraz po drugie, wówczas gdy rada gminy w uchwale ustali lokalizację inwestycji mieszkaniowej, ale treść samej uchwały o lokalizacji inwestycji będzie odmienna w porównaniu do inwestycji objętej samym wnioskiem bądź uchwała zostanie wydana pomimo cofnięcia wniosku.
Należy jednak wskazać, że w przypadku uchwał odmownych specustawa mieszkaniowa nie określa ich treści oraz wymogów formalnych, w tym obowiązku sporządzenia uzasadnienia uchwały. WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 10 lipca 2019 r., (sygn. akt II Sa/Bd 372/19) zaznaczył, że obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Z racji, iż ustawodawca powierzył radzie gminy ostateczne rozstrzygnięcie co do ustalenia lub nieustalenia konkretnej wnioskowanej lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, uchwała tego organu wraz z jej uzasadnieniem musi wskazywać i wyjaśniać motywy decyzji w indywidualnej sprawie, z uwzględnieniem treści wniosku, procedury uchwałodawczej, w tym opinii i uzgodnień oraz lokalnych warunków zagospodarowania i stanu zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych i przesłanek wskazanych przez ustawę. Jeśli uchwała zawiera wskazane elementy, wówczas możliwe jest jej skontrolowanie pod kątem naruszenia prawa materialnego.
Z uwagi na wyłączenie stosowania w tej procedurze postanowień Kodeksu postępowania administracyjnego, w toku procedury uchwałodawczej nie jest możliwe zaskarżenie opinii lub uzgodnień.
Drugim podmiotem, któremu mógłby przysługiwać interes do wniesienia skargi na uchwałę o ustaleniu inwestycji, jako potencjalny podmiot mający interes w zaskarżeniu ww. uchwały, jest właściciel (użytkownik wieczysty) gruntów, na których miałaby zostać zrealizowana inwestycja lub właściciel (użytkownik wieczysty) gruntów sąsiadujących. Ustalenie istnienia tego interesu jest tu jednak utrudnione z uwagi na fakt, że sama uchwała o ustaleniu lokalizacji nie zmienia przeznaczenia gruntów i nie powoduje również żadnych praw do terenu objętego wnioskowaną uchwałą o ustaleniu lokalizacji.
Pomimo tego, że sama legitymacja wnoszącego skargę na uchwałę o ustaleniu lokalizacji nie wynika z przepisów p.p.s.a., a art. 101 u.s.g., skarga ta powinna spełniać przewidziane dla tego rodzaju pisma rygory formalne uregulowane przepisami p.p.s.a.
Merytoryczne rozpoznanie skargi będzie możliwe przez sąd administracyjny dopiero po ustaleniu legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego skargę. Warto zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 134 ust. 1 p.p.s.a. sąd pierwszej instancji nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi.
Kontrola sądu administracyjnego ogranicza się do dokonania sprawdzenia skarżonego aktu tylko przy uwzględnieniu kryterium legalności. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Stwierdzenie nieważności dokonywane jest ze skutkiem ex tunc (czyli wstecznie). Konsekwencją takiego wyroku jest zatem wyeliminowanie uchwały z obrotu prawnego oraz wyeliminowanie skutków wywołanych przez taką uchwałę.
Należy również wskazać, że lex deweloper wprowadza skrócone terminy dotyczące przekazania skargi wraz z odpowiedzią organu uchwałodawczego oraz aktami sprawy do wojewódzkiego sądu administracyjnego, który wynosi 15 dni od dnia otrzymania skargi oraz wprowadza termin 2 miesięcy na rozpoznanie skargi. Ewentualna skarga kasacyjna również będzie rozpoznawana w terminie 2 miesięcy od jej wniesienia.
Podsumowując, na uchwałę w sprawie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej (pozytywnej czy negatywnej) przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Do wniesienia skargi do sądu wystarczające jest posiadanie przez skarżącego interesu prawnego w sprawie mającej być przedmiotem rozstrzygnięcia. Na aprobatę zasługuje ww. stanowisko orzecznictwa, które nakłada na radę gminy obowiązek uzasadniania uchwał w sprawie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej.
W przyszłym tygodniu dalej będziemy zajmować się tematyką Lex deweloper i pochylimy się nad zagadnieniami związanymi ze standardami urbanistycznymi.
Niniejszy artykuł ma charakter informacyjny i nie jest to porada prawna.
Stan prawny na dzień 07 lutego 2022 r.
autor:
