W dzisiejszy wtorkowy poranek chcielibyśmy Państwu przybliżyć problematykę związaną z interpretacją miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego („MPZP” lub „plan miejscowy”). Z naszego doświadczenia wiemy, że jest to zagadnienie, z którym bardzo często trudności mają nie tylko sami klienci, ale i organy administracyjne, co w praktyce prowadzi do błędnego stosowania postanowień planu miejscowego.
Momentem, w którym najczęściej dochodzi do interpretacji przepisów MPZP jest postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę, ponieważ zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego – przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej musi m.in. sprawdzić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ogólnie rzecz biorąc, w tym postępowaniu organ weryfikuje, czy zamierzenie inwestora odpowiada prawu powszechnie obowiązującemu oraz prawu lokalnemu, czyli obowiązującemu planowi miejscowemu.
Jak już wspominaliśmy w poprzednim artykule (#33), zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP plan miejscowy to akt prawa miejscowego, który jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze danej gminy. Fakt ten ma niebagatelne znaczenie dla dalszej części niniejszego artykułu oraz samego zagadnienia interpretacji treści MPZP.
Plan miejscowy jako źródło prawa, zgodnie z zasadami prawidłowej legislacji, powinien być pełny, precyzyjny oraz zachowywać zasadę proporcjonalności, która jest szczególnie ważna w zagospodarowaniu przestrzennym. Należy bowiem podkreślić, że to gminie przysługuje tzw. władztwo planistyczne, poprzez które kształtowane jest zagospodarowanie danego terenu. Gmina uchwalając plan miejscowy winna wyważyć interes publiczny z interesem prywatnym, a dokładnie prawem własności (ściślej rzecz biorąc jego wykonywaniem przez jednostkę), ponieważ zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, własność jest prawem chronionym i może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Naruszenie zasady proporcjonalności prowadziłoby bowiem do nieusprawiedliwionego ograniczenia możliwości zabudowy danej działki.
Często zdarza się jednak, że organ administracji wydając pozwolenie na budowę napotyka trudności w prawidłowej interpretacji ustaleń MPZP, a to ze względu sprzeczności MPZP z innymi aktami prawa, czy to z powodu niepełności, czy nieprecyzyjności treści planu miejscowego.
Jest to moment, gdy zasady prawidłowej interpretacji MPZP są szczególnie ważne.
Przede wszystkim, z uwagi na pozycję planu miejscowego w hierarchii aktów prawa, należy podkreślić, że jego treść winna być interpretowana w zgodzie z przepisami wyższego rzędu, to jest ustawami, a przede wszystkim Konstytucją. Dlatego organy administracji, posiłkując się często treścią zdezaktualizowanych planów, nie mogą kwestionować powszechnie obowiązujących przepisów prawa. W tym miejscu dochodzi do stosowania tzw. reguł kolizyjnych, czyli uchylenia normy niższego rzędu przez normę wyższego rzędu. Nadto, nie można planem miejscowym regulować materii, która zarezerwowana jest dla przepisów wyższego rzędu.
Kolejna ważna zasada, to zakaz stosowania wykładni rozszerzającej, która to wynika z prokonstytucyjnego stosowania przepisów MPZP, czyli ochrony prawa własności. Z uwagi na fakt, że ustalenia planu miejscowego zawierają rozmaite nakazy i zakazy w zakresie zabudowy danego terenu, nie mogą one być rozumiane i odczytywane szeroko. Organ administracji nie może wprowadzać dodatkowych ograniczeń niż te które wynikają z treści MPZP. W piśmiennictwie mówi się o „zasadzie złotego środka”, czyli że wykładnia MPZP powinna odbywać się w granicach niesprzeczności z MPZP, tak by nie przekroczyć niezbędnej granicy praw właścicielskich. Można tutaj także dodać zasadę, że gdy przepisy MPZP nie są jasne i precyzyjne, to ich interpretacja powinna się odbyć na korzyść inwestora.
Z uwagi na powyższe można wyprowadzić kolejną zasadę, tj. zasadę wolności zabudowy. Ograniczenia tego prawa mogą wynikać jedynie z obowiązujących przepisów prawa i organ administracji wydając decyzję o pozwoleniu na budowę nie może wymagać więcej, niż to co wynika wprost z przepisów prawa.
Nadto, aby w sposób właściwy odczytać treść ustaleń planu, posiłkując się powyższymi zasadami, należy w sposób właściwy posłużyć się także odpowiednimi regułami wykładni przepisów prawa. W przypadku planów miejscowych najważniejsza jest tzw. wykładnia językowa, która polega na odkodowaniu znaczenia danych postanowień aktu na podstawie znaczenia wyrazów i wyrażeń, przy uwzględnieniu zasad gramatyki i składni językowej oraz zasad logiki.
Jeżeli powyższa reguła nie przyniesie zadowalających efektów, w procesie wykładni ustaleń planu miejscowego, istotne znaczenie ma także wykładnia systemowa. Polega ona na odczytaniu znaczenia ustaleń MPZP na podstawie usytuowania MPZP w systemie prawa.
Ostatnim elementem, ale także istotnym, w procesie prawidłowej interpretacji jest odwołanie się do treści opracowań, które były wykonywane na etapie uchwalania planu miejscowego, np. można ty wymienić opracowania ekofizjograficzne.
Istotne z omawianego punktu widzenia może być także uważne przestudiowanie zgłoszonych uwag, które nie zostały uwzględnione przez gminę w procesie uchwalania planu, które to uwagi wraz z samym planem publikowane są w dzienniku urzędowym województwa.
Zarówno opracowania, jak i treść uwag, niejednokrotnie pozwolą odczytać zamiar danej gminy stanowiącej plan miejscowy, czy zrozumieć zasadność danego postanowienia MPZP.
Powyższe rozważania mogą się Państwu wydać może zbyt teoretyczne, ale mają one realny wpływ na sposób interpretacji postanowień planu miejscowego, zatem ich znajomość stanowi klucz do prawidłowego stosowania prawa. W konsekwencji na korzystanie z prawa własności nieruchomości objętej planem miejscowych zgodnie z prawem.
Dzisiaj teoretycznie, ale za tydzień wracamy już do praktyki – przygotujemy dla Państwa kilka ciekawych przykładów praktycznych problemów stosowania MPZP, z którymi spotkaliśmy się doradzając naszym klientom.
Niniejszy alert ma charakter informacyjny i nie jest to porada prawna.
autor / redaktor cyklu o MPZP:
