Cztery lata od przyjęcia ustawy przekształceniowej – uwagi praktyczne

09.08.2022 | Wtorkowe Poranki dla Budowlanki

Z końcem lipca bieżącego roku minęły cztery lata, od przyjęcia ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (dalej „Ustawa”). Dzięki przedmiotowej ustawie, z dniem 1 stycznia 2019 r. doszło do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności.

Ustawa już od uchwalenia i wejścia w życie budziła wiele wątpliwości interpretacyjnych, których nie mogły rozstrzygnąć same organy ją stosujące, co często owocowało zmianami przepisów (a było ich już sześć).

Jednym z pierwszych najbardziej doniosłych problemów na gruncie pierwszego roku stosowania Ustawy był brak oczywistej możliwości przekształcenia gruntów, na których oprócz budynków mieszkalnych jednorodzinnych lub wielorodzinnych, znajdowały się także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane. Tę lukę prawną naprawiła jednak trzecia nowelizacja Ustawy, podpisana przy okazji przyjęcia ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw. Zmiana ta zrodziła doniosłe konsekwencje, gdyż wprost pozwoliła, by grunty mieszkaniowe, na których oprócz budynków mieszkalnych położone były kioski, pawilony spożywcze czy trafostacje, także uległy przekształceniu w prawo własności. Jednakże, organy gmin i miast musiały ponownie zweryfikować wszystkie grunty i wydać zaświadczenia właścicielom nieruchomości, którym wcześniej tego odmówiono z uwagi na znajdujące się na nieruchomości obiekty niezwiązane z funkcją mieszkalną.

Kolejna wątpliwość, która zrodziła się w ramach stosowania Ustawy, dotyczyła kwalifikacji osoby fizycznej jako przedsiębiorcy. W drodze przypomnienia, zgodnie z art. 14 ust. 1 Ustawy „Przepisy ustawy stosuje się z uwzględnieniem przepisów o pomocy publicznej”. Przepisy o pomocy publicznej mają zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do przedsiębiorców, przy czym pojęcie przedsiębiorcy na gruncie ustawy przekształceniowej rozumiane przez pryzmat prawa Unii Europejskiej. Pojęcie to jest bardzo szerokie – obejmuje bowiem wszelkie kategorie podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, niezależnie od ich formy prawnej i źródeł finansowania oraz bez względu na to, czy przepisy krajowe przyznają danemu podmiotowi status przedsiębiorcy. Zatem to organ wydający zaświadczenie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości we własność stwierdza, czy dany podmiot jest przedsiębiorcą, czy też nie. Ma to kluczowe znaczenie dla właściciela nieruchomości. Ustalenie odpłatności za przekształcenie, tj. określenie wysokości opłaty przekształceniowej w przypadku przedsiębiorców stanowi pomoc de minimis, której wysokość jest limitowana do kwoty 200.000,00 EURO dla ostatnich trzech lat podatkowych. W przypadku, gdy z uwagi na przekształcenie we własność nastąpi przekroczenie limitu pomocy de minimis, stosuje się dopłatę do wysokości wartości rynkowej nieruchomości określonej na podstawie wartości rynkowej nieruchomości stanowiącej podstawę ustalenia opłaty albo na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego na wniosek zobowiązanego do dopłaty.

Przepisy przepisami, jednak praktyka kwalifikacji właścicieli gruntów jako przedsiębiorców jest różna. Większość polskich urzędów przyjęła wytyczne Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, zgodnie z którymi ,,pojęcie przedsiębiorcy obejmuje wszelkie kategorie podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, niezależnie od ich formy prawnej i źródeł finansowania oraz bez względu na to, czy przepisy krajowe przyznają danemu podmiotowy status przedsiębiorcy. (…) Przez działalność gospodarczą należy rozumieć, zgodnie z orzecznictwem TSUE, oferowanie towarów i usług na rynku”. Mimo to wiele problemów pojawia się w szczególności przy kwalifikacji jako przedsiębiorców osób, które wynajmują lokale mieszkalne. Jak się okazuje, praktyka urzędów jest różna. Część z nich automatycznie kwalifikuje takich wynajmujących jako przedsiębiorców, druga część przy rozstrzygnięciu kieruje się stanem faktycznym (np. wynajmowaniem w ramach najmu prywatnego, tj. na cele mieszkalne, czy sposobem nabycia lokalu) i tym, czy osoba wynajmuje mieszkania w ramach prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej. Niektóre urzędy wskazują nawet, że osoba fizyczna, niezależnie od tego czy prowadzi działalność gospodarczą czy też nie, która jest właścicielem lokalu mieszkalnego i wynajmuje go w ramach najmu prywatnego (na cele mieszkalne) nie jest uznawana za przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów o dozwolonej pomocy publicznej de minimis. Powyższe oznacza, że to, czy zostaniemy zakwalifikowani jako przedsiębiorca, czy też nie, zależy od urzędu wydającego nam zaświadczenie, lub nawet od rozpatrującego sprawę urzędnika. W praktyce wciąż brakuje jednolitych wytycznych przyjętych przez wszystkie organy administracji rządowej i samorządowej.

W praktyce stosowania Ustawy pojawiło się także kolejne, istotne pytanie – czy przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest możliwe w przypadku, gdy po 1 stycznia 2019 r. sposób użytkowania budynku zostanie zmieniony na cele mieszkaniowe. Na pytanie to odpowiedział Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. I SA/Wa 351/20. W przedmiotowym wyroku Sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie dojdzie do przekształcenia gruntu, gdyż nie będzie miał zastosowania art. 13 Ustawy dotyczący opóźnionego przekształcenia – zgodnie z tym przepisem, jeżeli po dniu 1 stycznia 2019 r. na gruncie będącym w użytkowaniu wieczystym zabudowanym na cele mieszkaniowe, w rozumieniu art. 1 ust. 2 Ustawy zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, budynek mieszkalny zostanie oddany do użytkowania w rozumieniu Prawa budowlanego, to prawo użytkowania wieczystego tego gruntu przekształca się w prawo własności gruntu, z dniem oddania budynku mieszkalnego do użytkowania. Przedmiotowy przepis odnosi się zatem do sytuacji, kiedy budynek ma charakter mieszkalny, a zostanie oddany do użytkowania w terminie po 1 stycznia 2019 r.

Słowem komentarza trzeba wskazać, że pierwsza myśl, jaka nasuwa się po lekturze art. 13 Ustawy jest taka, że przepis ten jest nie do końca trafnie sformułowany i może powodować trudności w praktycznym zastosowaniu. Jak już wcześniej wskazywano w literaturze, artykuł ten obarczony jest błędem logicznym idem per idem – ,,Przepis wskazuje bowiem na „nieruchomości zabudowane na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy”-czyli literalnie takie same, które i tak z mocy art. 1 podlegają przekształceniu. Skoro jednak na mocy tegoż przepisu mają podlegać przekształceniu dopiero w momencie oddania budynku mieszkalnego do użytkowania, to nie mogą być takie same jak zabudowane na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy. Innymi słowy, mają być zabudowane, ale jednak nie zabudowane na tyle, by była już wydana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie.”* Ponadto, w uzasadnieniu projektu Ustawy podkreślano, że ma ona mieć charakter kompleksowy, tj. objąć wszystkich użytkowników wieczystych gruntów zabudowanych budynkami mieszkalnymi wraz z towarzyszącymi obiektami umożliwiającymi prawidłowe korzystanie z nieruchomości na cele mieszkaniowe i wyeliminować użytkowanie wieczyste na cele mieszkaniowe. Można mieć zatem nieodzowne wrażenie, że brak możliwości zastosowania instytucji opóźnionego przekształcenia w stosunku do gruntów, na których trwale zmieniono sposób wykorzystywania budynku na cele mieszkaniowe, faktycznie stawia taką grupę użytkowników wieczystych w gorszej sytuacji niż użytkowników wieczystych gruntów zabudowanych budynkami mieszkalnymi w dniu 1 stycznia 2019 r., bądź też gruntów, na których dokonano podziału geodezyjnego by osiągnąć ten cel po 1 stycznia 2019 r. Aby zmienić tę sytuację, z pewnością potrzebna by była kolejna nowelizacja Ustawy.

Powyższe luki prawne i powstałe niejasności są jedynie jednymi z wielu, jakie przyniosło nam stosowanie Ustawy w praktyce. Jednakże pomimo tych wszelkich rozterek należy stwierdzić, że akt ten był i wciąż jest niezwykle istotny dla polskiego ustawodawstwa. Pozwolił on bowiem na zlikwidowanie i ograniczenie ustanawiania użytkowania wieczystego – reliktu, który w polskim systemie prawnym powodował liczne problemy, zarówno o charakterze prawnym, społecznym jak i funkcjonalnym.

Serdecznie zapraszamy do śledzenia naszego cyklu artykułów – już za tydzień przybliżymy Państwu tematykę służebności w toku procesu inwestycyjnego.


* M. Tollik, Objęcie nieruchomości niezabudowanej skutkami ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, Palestra 2020, nr 2, s. 55-62.

Niniejszy artykuł ma charakter informacyjny i nie jest to porada prawna.

Stan prawny na dzień 9 sierpnia 2022 r.

autor:

Paulina Chołoniewska-Jadach

Prawnik
+ 48 661 468 464 | p.choloniewska@kglegal.pl

redaktor cyklu:

Michał Kijewski

Wspólnik
+48 502 047 489 | m.kijewski@kglegal.pl