W naszym dzisiejszym artykule z cyklu pt. „Wtorkowe Poranki dla Budowlanki” postanowiliśmy przeanalizować dla Państwa niedawny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego („NSA”), związany z oceną prawną zmian rozkładu czy istnienia ścian działowych w lokalu mieszkalnym bez zgłoszenia czy pozwolenia na budowę. Wyrok ten został wydany dnia 5 grudnia 2023 r. pod sygn. akt II OSK 500/21 i jest prawomocny („Wyrok”).
Stan faktyczny sprawy na pierwszy rzut oka wydawał się zwyczajny i bezproblemowy – dotyczył robót wykonywanych w mieszkaniu w budynku mieszkalnym wielorodzinnym polegających m. in. na wyburzeniu kilku ścianek działowych. Robotami tymi z urzędu zainteresował się Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie (,,PINB’’), który wszczął postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych związanych z przebudową lokalu mieszkalnego realizowanych bez wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. W toku czynności kontrolnych ustalono, że wykonane roboty budowlane polegały na wyburzeniu ścian działowych i zdjęciu wszystkich warstw posadzkowych (do konstrukcji stropu włącznie). PINB wstrzymał roboty i zobowiązał inwestora do przedłożenia m.in. inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej wykonanych prac oraz ekspertyzy technicznej dotyczącej sposobu i prawidłowości wykonanych robót budowlanych.
Mimo złożonych wyjaśnień i dokumentów, organ wydał decyzję o zaniechaniu robót dotyczących przebudowy mieszkania. Organ odwoławczy ją uchylił i przekazał sprawę PINB do ponownego rozpatrzenia. W efekcie ponownego rozpatrzenia PINB wydał decyzję, w której nakazał rozbiórkę prac wykonanych mimo wstrzymania robót, tj. m. in. dwie ścianki działowe wydzielające łazienkę. Organ ten podkreślił, że do dnia wydania decyzji inwestor nie mógł kontynuować jakichkolwiek robót.
Następnie, na skutek bezowocnego odwołania, inwestor złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie („WSA’’). Zdaniem WSA decyzje organów administracyjnych obu instancji podlegały uchyleniu – przyjęta przez nie kwalifikacja prawna robót budowlanych nie była bowiem trafna. WSA wskazał, że roboty budowlane, które zrealizował inwestor – tj. m. in. postawienie dwóch ścianek działowych wydzielających łazienkę, nie stanowiły przebudowy w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Sąd określił w uzasadnieniu, że nie należy kwalifikować wykonanych prac jako ingerujących w konstrukcję obiektu budowlanego, prowadzących zarazem do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego budynku. Skoro ścianka działowa nie jest elementem konstrukcyjnym budynku, nie wpływa na jego przeznaczenie ani na stan techniczny oraz nie decyduje o przestrzennym wydzieleniu samodzielnych lokali mieszkalnych stanowiących przedmiot odrębnej własności, to czynności polegające na rozbiórce takiej ścianki lub jej wzniesieniu są takimi robotami budowlanymi, które nie wymagają ani pozwolenia na budowę ani też zgłoszenia właściwemu organowi. WSA powołał się także na praktykę w remontach przeprowadzanych na rynku nieruchomości – w ocenie Sądu wyburzanie i stawianie ścianek działowych jest rodzajem prac powszechnie stosowanym – przyjęcie, że stanowi to formę przebudowy budynku i wymaga pozwolenia na budowę czy choćby zgłoszenia, stanowiłoby nadmierny i nieuzasadniony formalizm.
Od korzystnego dla inwestora wyroku WSA skargę kasacyjną złożyła strona postępowania – wspólnota mieszkaniowa budynku, w którym realizowano prace. Skutkiem tego środka zaskarżenia NSA wydał Wyrok, w którym przyjęta wykładnia była diametralnie inna, niż ta przedstawiona w sądzie pierwszej instancji. NSA podkreślił, że roboty polegające na przestawieniu ścian działowych (tj. zburzeniu dotychczasowych ścian i postawieniu ich w nowym miejscu) stanowią przebudowę nie tylko wtedy, gdy dotyczą ścian nośnych. Budowa ścian działowych w lokalu mieszkalnym wyodrębnionym w budynku mieszkalnym wielorodzinnym według NSA jest przebudową, jeżeli powoduje zmianę powierzchni pomieszczeń w tym lokalu, jest to bowiem zmiana parametrów użytkowych, o jakiej mowa w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego.
Przyjęcie za prawidłową zaprezentowanej wykładni oznaczałoby, że każda zmiana położenia wewnętrznych ścianek działowych w lokalu stanowi przebudowę, na którą wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę.
Jest to stanowisko, które znacząco różni się od dotychczasowego orzecznictwa. Do tej pory przyjmowano bowiem, że wyburzanie ścian działowych znajdujących się wewnątrz lokalu nie może być klasyfikowane jako przebudowa obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Uzasadniano, że modyfikacja wewnętrznego wyglądu (i powierzchni) poszczególnych pomieszczeń w żadnej mierze nie zmienia rzeczywistych parametrów użytkowych lub technicznych całości budynku, nie wpływa na jego kubaturę, powierzchnię zabudowy, wysokość, długość, szerokość, liczbę kondygnacji, a w konsekwencji nie może być uznana za roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego (zob. m. in. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2007 r., sygn. II OSK 460/06; wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r., sygn. II OSK 627/12; wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 750/16; wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 października 2020 r., sygn. II SA/Kr 1250/16). Dotychczas przyjęło się zatem, że wyburzenie ściany działowej, niebędącej elementem konstrukcyjnym budynku nie wpływa ani na zmianę parametrów użytkowych, ani technicznych istniejącego obiektu budowlanego. Po wyburzeniu ściany działowej żadne parametry techniczne czy użytkowe obiektu jakim jest budynek nie powinny ulec zmianie. Dlatego prace dotyczące rozkładu, czy istnienia ścian działowych zaliczano do sfery szeroko pojętego urządzenia wnętrz. Prace takie nie były uznawane za roboty budowlane, na które wymagane by było uzyskanie pozwolenia na budowę.
Przypomnijmy, że w Polsce nie ma prawa precedensowego i wydany wyrok wiąże tylko strony postępowania. Wobec tego mamy nadzieję, że zaprezentowana wykładnia nie przyjmie się w praktyce. W naszej ocenie jest ona zbyt formalistyczna i sprzeczna z kierunkiem ostatnich nowelizacji Prawa budowlanego, które idą w stronę zwiększania katalogu robót, które nie wymagają pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, a nie jego poszerzenia.
W naszej ocenie to na tyle ciekawy wyrok, że podsumowanie zmian w prawie, a raczej ich zapowiedzi z marca, przedstawimy w przyszłym tygodniu.
Niniejszy artykuł ma charakter informacyjny i nie jest to porada prawna.
Stan prawny na dzień 2 kwietnia 2024 r.
autor:
