W dzisiejszym artykule z cyklu pt. „Wtorkowe Poranki dla Budowlanki” wracamy do tematyki miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z uwagi na ciekawe orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego wydane w dniu 8 grudnia 2025 r. (sygn. akt II OSK 353/24, II OSK 3165/24, II OSK 3166/24, II OSK 3167/24, II OSK 15/25, II OSK 95/25, II OSK 125/25, II OSK 226/25, II OSK 227/25, II OSK 371/25, II OSK 372/25, II OSK 435/25, II OSK 1045/25 oraz II OSK 1164/25 „Orzeczenie”), które odnoszą się do konstytucyjnych aspektów ustalania opłaty planistycznej.
Samej opłacie planistycznej poświęciliśmy już cały artykuł, dlatego po szczegóły zapraszamy do #267 .
Podstawy prawne ustalania opłaty planistycznej
Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym („u.p.z.p.”), wysokość opłaty planistycznej ustala się na dzień sprzedaży nieruchomości. Podstawą jej naliczenia jest wzrost wartości nieruchomości, rozumiany jako różnica pomiędzy wartością nieruchomości ustaloną według przeznaczenia terenu po uchwaleniu albo zmianie planu miejscowego a jej wartością ustaloną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu sprzed tej zmiany oraz faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości.
Jednocześnie ustawodawca wprowadził szczególne regulacje dotyczące nieruchomości, które w przeszłości były objęte planami miejscowymi uchwalonymi przed dniem 1 stycznia 1995 r. Kwestia ta została uregulowana w art. 87 ust. 3a u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym od dnia 7 stycznia 2023 r. (na podstawie ustawy z dnia 16 listopada 2022 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).
Problem zakresu ochrony właścicieli nieruchomości
Nowelizacja art. 87 ust. 3a u.p.z.p. wprowadziła rozwiązanie, zgodnie z którym wprowadzono szczególne zasady ustalania wzrostu wartości nieruchomości wyłącznie do przypadków, gdy nieruchomość była objęta przed 1 stycznia 1995 r. szczegółowym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, uchwalanym na podstawie dawniej obowiązującej ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99 z późn. zm.). Przepis ten nie obejmował natomiast nieruchomości, które w tym samym okresie były objęte ówcześnie obowiązującymi planami, które ustawa z dnia 12 lipca 1984 r. nazywała planami ogólnymi.
W praktyce prowadziło to do sytuacji, w których przy ustalaniu opłaty planistycznej pomijano przeznaczenie terenu wynikające z dawnych planów ogólnych, mimo że akty te również kształtowały sposób zagospodarowania nieruchomości i mogły realnie wpływać na wzrost jej wartości. W konsekwencji dochodziło do nieuzasadnionego rozróżnienia, dla którego brakowało podstaw do wyjaśnienia przyczyn pominięcia naliczenia tej opłaty.
Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego
W Orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nowelizacja art. 87 ust. 3a u.p.z.p. stanowi przykład tzw. „wtórnej niekonstytucyjności.” NSA zwrócił uwagę na niedopuszczalną modyfikację zakresu podmiotów chronionych przed możliwością naliczenia opłaty planistycznej. Sąd uznał, że ograniczenie ochrony wyłącznie do nieruchomości objętych dawnymi planami „szczegółowymi” było arbitralne i nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących zasadach konstytucyjnych. Wskazano również, że ustawodawca powtórzył rozwiązanie prawne, które zostało już wcześniej zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. P 58/08.
Orzeczenia obejmują również sytuacje, w których wzrost wartości nieruchomości wynikał z faktycznego sposobu jej użytkowania, a jedynie został potwierdzony przez gminę w treści nowego MPZP. W takich przypadkach dochodziło do problematycznego „ponownego” wzrostu wartości nieruchomości, która w rzeczywistości zwiększyła się już wcześniej w wyniku działań właściciela lub użytkownika wieczystego.
NSA w Orzeczeniach podkreślił również, że podział na plany ogólne i szczegółowe został w istocie zniesiony ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, która uznała wszystkie te akty za miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Tym samym ustawodawca zrezygnował z wcześniejszego rozróżnienia i zrównał skutki tych aktów planistycznych. W związku z tym nie jest dopuszczalne przywracanie tego podziału po upływie blisko 30 lat wyłącznie w celu ustalenia opłaty planistycznej.
Takie działanie uznano za naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego, ponieważ podważałoby wcześniej dokonane zniesienie tego rozróżnienia. Sąd zwrócił przy tym uwagę na konieczność ochrony właścicieli nieruchomości, którzy nie powinni być obciążani nowymi obowiązkami publicznoprawnych w wyniku późniejszych zmian legislacyjnych po tak długim okresie czasu.
Skutki wykładni prokonstytucyjnej
W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że sąd administracyjny jest zarówno uprawniony, jak i zobowiązany do odmowy zastosowania przepisu w jego niekonstytucyjnym, zawężającym brzmieniu oraz do dokonania wykładni prokonstytucyjnej.
Oznacza to, że przy ustalaniu wzrostu wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 37 ust. 1 u.p.z.p., należy uwzględniać przeznaczenie terenu wynikające z każdego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przed 1 stycznia 1995 r., niezależnie od tego, czy był to plan ogólny, czy „szczegółowy”. Tym samym Sąd podkreślił konieczność równoważenia mocy dawnych aktów planistycznych w oparciu o ich rzeczywisty skutek, czyli faktyczny sposób korzystania z nieruchomości. Chociaż ustawodawca wcześniej zdecydował się na rozróżnienie tych dwóch rodzajów planów, próba stosowania tego podziału w celu ustalenia opłaty planistycznej została uznana za niekonstytucyjną.
Podsumowanie
Orzeczenia mają istotne znaczenie dla praktyki ustalania jednorazowej opłaty planistycznej. Rozstrzygnięcia te wpisują się w szerszą problematykę relacji pomiędzy planowaniem przestrzennym a ochroną praw właścicieli nieruchomości oraz potwierdzają, że ustalanie opłaty planistycznej musi uwzględniać pełny kontekst historycznych regulacji planistycznych, o ile miały one wpływ na przeznaczenie terenu.
Niniejszy artykuł ma charakter informacyjny i nie stanowi porady prawnej.
Stan prawny na dzień 12 stycznia 2026 r.
Autor:
Redaktor cyklu:
