У сьогоднішній статті із серії «Вівторкові ранки для будівельної галузі» ми продовжуємо аналіз положень проекту поправки до Закону про просторове управління та планування (Парламентський документ № 3097, далі «Проект»). Цього разу ми детальніше розглянемо запропоноване визначення «зони забудови центру міста».
По-перше, дуже важливе оновлення – 23 березня 2023 року законопроект було подано до Сейму та направлено на перше читання в комітети, а за ходом роботи можна стежити за посиланням https://www.sejm.gov.pl/sejm9.nsf/PrzebiegProc.xsp?nr=3097
Розробники визначають зону забудови центру міста у статті 2, розділі 23 Проекту як «зону компактної, інтенсивної житлової та сервісної забудови, розташовану в межах міста». Здається, що це визначення все одно викличе сумніви. Розробники не уточнюють, що саме вони вважають інтенсивною забудовою. Тому це поняття, безсумнівно, буде предметом подальших судових рішень.
Згідно з проектом, зона забудови центру міста буде визначена в генеральному плані муніципалітету, який має замінити вивчення умов та напрямків просторового розвитку. Однак генеральні плани будуть актами місцевого законодавства, а отже, обов'язковими як для положень місцевих планів, так і для видання рішень щодо умов забудови. Це означає, що муніципалітети вже визначатимуть розташування зон забудови центру міста в цьому базовому плановому акті. Тому на практиці коментарі щодо визначення зони забудови центру міста та її меж необхідно буде подавати вже на етапі зонування в генеральному плані.
Зона забудови центру міста є дуже важливою для багатьох інвесторів, як зазначають Організатори проекту у своєму обґрунтуванні, стверджуючи, що до неї застосовуються «більш поблажливі вимоги щодо мінімальної біологічно активної площі та, відповідно до положення про технічні умови, яким повинні відповідати будівлі та їх розташування, нижчі технічні вимоги до житлової забудови, включаючи доступ до денного світла»
Нагадаємо, що визначення забудови центру міста наразі міститься в польському законодавстві саме там, у Постанові Міністра інфраструктури від 12 квітня 2002 року щодо технічних вимог до будівель та їх розташування. Постанова визначає її як «групу інтенсивних забудов у центрі міста, визначених у місцевому плані просторового розвитку, а за відсутності місцевого плану, у дослідженні умов та напрямків просторового розвитку гміни»
Варто зазначити, що принципи належного законодавства не дозволяють однакового трактування визначень, викладених у законі (законі вищого рангу), та визначень з нормативного акту, який додатково посилається на інший закон. Навпаки, здається, що прийняття Проекту має змінити обсяг поняття розвитку центру міста, або шляхом внесення змін до визначення в нормативному акті, або шляхом його вилучення та збереження його значення відповідно до Закону про просторове планування та забудову. Однак розробники не запропонували жодних змін до нормативних актів для гармонізації цих визначень, що може викликати багато сумнівів на практиці, особливо серед органів влади, які видають рішення про забудову.
Порівнюючи обидва визначення, можна побачити, що в проекті визначення не йдеться про «центр міста», а лише зазначається, що ця зона має бути розташована в межах міста. Таке розширення визначення, здається, узгоджується з чинною судовою практикою адміністративних судів, які неодноразово постановляли, що (...) ці забудови повинні бути розташовані в межах функціонального центру міста, тобто законодавець посилається не на формальний/номінальний критерій (розташування в межах району або суворо центральної міської зони), а на критерій функції будівлі, яка – як далі визначено – повинна «фактично» або «заплановано» (відповідно до цільового використання, зазначеного в місцевому плані розвитку) становити центр міста або центр міського району. Таким чином, це визначення передбачає широке розуміння забудови центру міста, яке охоплює не лише одну центральну зону міста (зазвичай у менших містах), але й безліч «центроутворюючих зон» у міських районах (Рішення Верховного адміністративного суду від 9 жовтня 2018 року, справа II OSK 2442/16).
У тому ж рішенні Верховний адміністративний суд вказує, що під час обговорення інтенсивності забудови слід звертати увагу на її інтенсивний характер, тобто на те, що вона типова для характеру, розміру та характеристик забудови даного міста (наприклад, концентрація будівель у столичній агломерації набагато більша, ніж у малому або середньому місті). Тому інтенсивність забудови також слід тлумачити в контексті конкретного міста, і вона, безумовно, буде відрізнятися у Варшаві та в Ольштині.
Проблеми інтерпретації щодо розвитку центру міста також раніше відзначалися владою столичного міста Варшави, яка вирішила стандартизувати зміни до Дослідження умов та напрямків просторового розвитку постановою Міської ради столичного міста Варшави від 26 серпня 2021 року № LIII/1611/2021. У Дослідженні влада столичного міста Варшави вказала, які райони міста «з характеристиками розвитку центру міста» відповідають цьому визначенню. Згідно з цим законом, район з характеристиками розвитку центру міста має характеристики «компактної, історичної міської забудови з визначеними межами громадського простору (...) він зосереджує основні об'єкти громадського обслуговування (приблизно 43% територій обслуговування міста та приблизно 75% усіх працівників у сфері послуг), включаючи, зокрема: центральну та місцеву адміністрацію, іноземні представництва та установи міжнародного та національного значення»
Схоже, що пом'якшення вимог запропонованого наразі проекту щодо забудови центрів міст надасть можливості для використання незабудованих ділянок у центрах міст та зменшить явище розростання міст. Це явище може негативно позначитися на якості життя мешканців, тому сподіватимемося, що муніципалітети врахують це під час розробки генеральних планів і будуть більш охоче, ніж раніше, визначати ділянки для забудови центрів міст.
Підсумовуючи, ми позитивно оцінюємо визначення зони забудови центру міста в Законі та відсутність посилання на «центр міста». Однак нам бракує положень, які б дозволяли вносити зміни до положення про технічні умови, забезпечуючи узгодженість між поняттями в цих двох правових актах. Однак ніщо не заважає Міністру вносити такі зміни «за власним бажанням» після прийняття Проекту.
Наступного тижня запрошуємо вас ознайомитися зі статтею, в якій коротко викладено зміни в законодавстві за березень та зміни, оголошені у квітні.
Ця стаття призначена лише для ознайомлення та не є юридичною консультацією.
Правовий статус станом на 27 березня 2023 року.
автори:
