W ramach naszej serii alertów z zakresu Compliance, w zeszłym tygodniu omówiliśmy zagadnienie „Czy jestem sygnalistą?”.
W tym tygodniu chcemy odpowiedzieć na istotne pytanie, co może zgłosić osoba, która kwalifikuje się jako sygnalista.
Zgodnie z projektem ustawy krajowej oraz Dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1937 z 23 października 2019 r. (tzw. Dyrektywą o ochronie sygnalistów) sygnalista może zgłaszać naruszenia. Czym są owe naruszenia na gruncie Dyrektywy?
Definicja naruszenia
Dyrektywa o ochronie sygnalistów definiuje pojęcie naruszeń w Artykule 5, wskazując, że „naruszenia” oznaczają działania lub zaniechania, które:
→ są niezgodne z prawem i dotyczą aktów Unii i dziedzin objętych zakresem przedmiotowym, o którym mowa w Artykule 2 Dyrektywy (omówione poniżej)
lub
→ są sprzeczne z przedmiotem lub celem przepisów zawartych w aktach Unii i dziedzinach objętych zakresem przedmiotowym, o którym mowa w Artykule 2 Dyrektywy
– przy czym rządowy projekt ustawy o ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa posługuje się pojęciem „naruszenia prawa”, które definiuje jako działanie lub zaniechanie:
→ niezgodne z prawem
lub
→ mające na celu obejście prawa.
Regulacje Dyrektywy brzmią w tej kwestii językowo nieco odmiennie od projektowanych przepisów krajowych, jednakże zachowują jednakowy sens. Dotyczą nie tylko takich zachowań (działania lub zaniechania), które wprost narusza konkretny przepis prawa, ale także takich, które pozornie mogą nie być sprzeczne z prawem, ale ukierunkowane są na „prześlizgnięcie się” przez przepis prawa.
Przedmiot zgłoszenia naruszenia
Jaki zakres przedmiotowy określa zatem wspomniany Artykuł 2?
Wyliczenie jest dosyć obszerne – zgodnie z tym przepisem chodzi o naruszenia prawa Unii dotyczące następujących dziedzin:
- zamówień publicznych;
- usług, produktów i rynków finansowych;
- zapobiegania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu;
- bezpieczeństwa produktów i ich zgodności z wymogami;
- bezpieczeństwa transportu;
- ochrony środowiska;
- ochrony radiologicznej i bezpieczeństwa jądrowego;
- bezpieczeństwa żywności i pasz;
- zdrowia i dobrostanu zwierząt;
- zdrowia publicznego;
- ochrony konsumentów;
- ochrony prywatności i danych osobowych;
- bezpieczeństwa sieci i systemów teleinformatycznych;
- interesów finansowych Unii Europejskiej;
- rynku wewnętrznego Unii Europejskiej, w tym zasad konkurencji i pomocy państwa oraz opodatkowania osób prawnych.
Analogiczny wykaz znajduje się w art. 3. ust. 1 polskiego projektu ustawy. Ustawa określa przy tym – w sposób oczywisty i uzasadniony – szerszy zakres przedmiotowy „naruszenia prawa” niż zakres przedmiotowy wdrażanej dyrektywy 2019/1937.
Różnica pomiędzy treścią unijnej Dyrektywy a projektem polskiej ustawy polega na tym, iż Dyrektywa odnosi się do naruszeń przepisów prawa Unii (poszczególne akty prawa unijnego, których naruszeń dotyczyć może zgłoszenie, wymienione są w załączniku do dyrektywy 2019/1937), zaś projekt ustawy odnosi się do przepisów prawa w ogólności, wobec czego ochrona sygnalisty dotyczyć będzie zgłoszenia wszystkich naruszeń prawa w odpowiadających wymienionym w Dyrektywie (tj. wskazanym powyżej) dziedzinach prawa krajowego. Ustawowa definicja naruszenia prawa nie będzie tym samym ograniczona do przypadków, gdy w danym obszarze prawa naruszenie jest regulowane wyłącznie określonym przepisem prawa unijnego lub implementującym go aktem prawa krajowego.
Projektowane przepisy krajowe przewidują przy tym dodatkowo ograniczenie w zakresie naruszeń prawa z dziedziny zamówień publicznych – o czym w dalszej części artykułu.
Należy jednak podkreślić, że Dyrektywa ustala jedynie wspólne minimalne normy ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii, wobec czego przepisy krajowe mają swoistą swobodę w poszerzaniu tej ochrony na gruncie ustawodawstwa krajowego.
Czy sygnalista może zgłosić inne naruszenia?
Wydaje się przy tym, że zamiarem polskiego ustawodawcy jest właśnie rozszerzenie tej minimalnej ochrony wynikającej wprost z Dyrektywy, albowiem w art. 3 ust. 1 rządowego projektu ustawy zawarto przepis, zgodnie z którym pracodawca może dodatkowo ustanowić zgłaszanie w zakładzie pracy innych naruszeń niż naruszenia wskazane w powyższym katalogu, w tym dotyczących obowiązujących u tego pracodawcy regulacji wewnętrznych lub standardów etycznych.
Katalog dotyczący dziedzin naruszeń, które sygnalista może zgłosić, jest zatem stosunkowo szeroki, a może zostać dodatkowo poszerzony przez konkretnego pracodawcę w danym zakładzie pracy.
Kiedy ochrona sygnalistów nie będzie działać?
Należy jednak podkreślić, że projekt ustawy zawiera także proponowany negatywny katalog dotyczący ochrony sygnalisty dokonującego zgłoszenia (art. 5 projektu ustawy).
Zgodnie z nim, przepisów ustawy nie stosuje się:
→ do ochrony informacji niejawnych
→ do tajemnicy związanej z wykonywaniem zawodu
→ do tajemnicy narady sędziowskiej
→ do postępowania karnego
→ jeżeli informacja o naruszeniu prawa została zgłoszona na podstawie przepisów odrębnych, w szczególności jako skarga lub zawiadomienie o możliwości popełnienia przestępstwa
→ jeżeli naruszenie prawa godzi wyłącznie w prawa zgłaszającego lub zgłoszenie naruszenia prawa następuje wyłącznie w indywidualnym interesie zgłaszającego
→ do sprawcy naruszenia prawa, jeżeli na podstawie przepisów prawa osoba ta korzysta ze zwolnienia od odpowiedzialności lub złagodzenia kary w związku ze swoim zachowaniem po popełnieniu naruszenia prawa, w szczególności dobrowolnym ujawnieniem naruszenia prawa lub współpracą z organami ścigania lub innymi właściwymi organami
→ do naruszeń prawa w zakresie zamówień publicznych w dziedzinach obronności i bezpieczeństwa – tj. gdy zamówienie udzielane przez zamawiającego publicznego lub zamawiającego sektorowego, którego przedmiotem są:
• dostawy sprzętu wojskowego, w tym wszelkich jego części, komponentów, podzespołów lub jego oprogramowania,
• dostawy newralgicznego sprzętu, w tym wszelkich jego części, komponentów, podzespołów lub jego oprogramowania,
• roboty budowlane, dostawy i usługi związane z zabezpieczeniem obiektów będących w dyspozycji podmiotów realizujących zamówienia w dziedzinach obronności i bezpieczeństwa lub związane ze sprzętem, o którym mowa w lit. a i b, i wszystkich jego części, komponentów i podzespołów związanych z cyklem życia tego produktu lub usługi,
• roboty budowlane i usługi przeznaczone wyłącznie do celów wojskowych, newralgiczne roboty budowlane lub newralgiczne usługi.
Projektowany przepis wskazuje na odrębny charakter zgłoszenia naruszenia prawa na zasadach określonych w ustawie w stosunku do innych środków prawnych (przewidzianych innymi przepisami), których zakresem potencjalnie może być objęta nawet tożsama co do treści informacja o naruszeniu (na przykład zawiadomieniem o przestępstwie lub skargą).
Przepisy ustawy nie będą zatem stosowane, gdy informacja o naruszeniu prawa zostanie zgłoszona na podstawie przepisów odrębnych, w szczególności jako skarga lub zawiadomienie o możliwości popełnienia przestępstwa.
Czynność zgłoszenia informacji o naruszeniu prawa w myśl Dyrektywy nie stanowi środka ochrony praw samego zgłaszającego. Sygnalista informuje o naruszeniach stanowiących zagrożenie dla interesu publicznego – jego działanie odgrywa kluczową rolę w ujawnianiu naruszeń i zapobieganiu im oraz w ochronie dobra społecznego.
Celem projektu ustawy nie jest bowiem ustanowienie dodatkowego, indywidualnego środka obrony praw lub interesów przez jednostkę, w jakimkolwiek zakresie poszkodowaną przez naruszenie prawa, lecz wzmocnienie prawnej ochrony osób działających w interesie publicznym.
Z tego względu przepisy projektowanej polskiej ustawy nie znajdą zastosowania, gdy zgłaszane naruszenie będzie godziło wyłącznie w prawa zgłaszającego lub gdy zgłoszenie naruszenia nastąpi wyłącznie w indywidualnym interesie zgłaszającego (tj. podejmowane jest wyłącznie we własnej sprawie).
Nie oznacza to jednak, że zgłaszający nie będzie objęty ochroną określoną w Dyrektywie oraz ustawie w sytuacji, w której zgłosi naruszenie dotyczące również jego praw. Wyłączenie tej ochrony dotyczy takich sytuacji, gdy zgłoszenie dotyczy „wyłącznie praw zgłaszającego” lub zgłoszenia dokonanego „wyłącznie w indywidualnym interesie”.
Ochrona sygnalisty ma zatem miejsce, gdy naruszenie dotknie także osobiście zgłaszającego, nie będzie on jednak jedyną dotkniętą naruszeniem osobą (w przypadku naruszeń o powszechniejszym zakresie oddziaływania, na przykład dotyczących bezpieczeństwa, zdrowia lub ochrony środowiska).
Podstawa prawna:
• Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1937 z 23 października 2019 r
• Projekt ustawy o ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa
Niniejszy alert ma charakter informacyjny i nie jest to porada prawna.
autor:
