W dzisiejszym artykule z cyklu „Wtorkowe Poranki dla Budowlanki” kontynuujemy analizę przepisów projektu nowelizacji ustawy o gospodarowaniu i planowaniu przestrzennym (druk sejmowy nr 3097, dalej „Projekt”). Tym razem dokładniej przeanalizujemy proponowaną definicję „obszaru zabudowy śródmiejskiej”.
Na początku bardzo ważna aktualizacja – w dniu 23 marca 2023 r. Projekt wpłynął do Sejmu i został skierowany do I czytania w komisjach, zaś przebieg prac można śledzić pod adresem https://www.sejm.gov.pl/sejm9.nsf/PrzebiegProc.xsp?nr=3097
Projektodawcy definiują obszar zabudowy śródmiejskiej w art. 2 pkt 23 Projektu, jako „położony w mieście obszar zwartej, intensywnej zabudowy mieszkaniowej i usługowej”. Wydaje się, że tak skonstruowana definicja i tak będzie budzić wątpliwości. Projektodawca nie określa, co to dla niego oznacza, że zabudowa jest intensywna. Dlatego niewątpliwie pojęcie to, znów będzie przedmiotem rozstrzygnięć sądowych.
Zgodnie z projektem, obszar zabudowy śródmiejskiej wyznaczany będzie w planie ogólnym gminy, który ma zastąpić studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Plany ogólne będą jednak aktami prawa miejscowego, a zatem będą wiążące zarówno dla ustaleń planów miejscowych, jak i wydawanych decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, że już w tym podstawowym akcie planistycznym gminy będą określać, gdzie mogą znajdować się obszary zabudowy śródmiejskiej. W praktyce zatem, już na etapie wyznaczania stref w planie ogólnym, będzie trzeba składać ewentualne uwagi co do wyznaczenia obszaru zabudowy śródmiejskiej i jej granic.
Obszar zabudowy śródmiejskiej jest bardzo istotny dla wielu inwestorów, na co wskazują już Projektodawcy w uzasadnieniu, mówiąc, że przewidziano dla niego „łagodniejsze wymagania w zakresie minimalnej powierzchni biologicznie czynnej oraz zgodnie z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, obniżenie wymogów technicznych dla zabudowy mieszkaniowej m.in. w zakresie dostępu do światła dziennego.”
Przypomnijmy, że definicja zabudowy śródmiejskiej znajduję się obecnie w polskim porządku prawnym właśnie tam tj. w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W rozporządzeniu definiowana jest jako „zgrupowanie intensywnej zabudowy na obszarze śródmieścia, określonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu miejscowego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.”
Warto wskazać, że zasady prawidłowej legislacji nie pozwalają na traktowanie tak samo definicji określonych w ustawie (aktem wyższego rzędu) i definicji z rozporządzenia, które dodatkowo odnosi się do innej ustawy. Wręcz przeciwnie, wydaje się, że przyjęcie Projektu powinno wpłynąć na zmianę zakresu pojęcia zabudowy śródmiejskiej albo poprzez zmianę definicji w rozporządzeniu albo poprzez jej usunięcie i pozostawienie jej rozumienia zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednakże, projektodawcy nie zaproponowali żadnych zmian przepisów w zakresie ujednolicenia tych definicji, co może budzić wiele wątpliwości w praktyce, w szczególności po stronie organów wydających decyzje o warunkach zabudowy.
Porównując obie definicje można zauważyć, że definicja z Projektu nie zawiera odwołania do „obszaru śródmieścia”, a jedynie wskazuje, że obszar ten musi znajdować się w mieście. Takie poszerzenie definicji wydaje się zgodne z dotychczasową linią orzeczniczą sądów administracyjnych, które wielokrotnie wskazywały, że (…) zabudowa ta musi znajdować się na obszarze funkcjonalnego śródmieścia, co oznacza, że prawodawca rozporządzeniowy odwołuje się nie do kryterium formalno/nominalnego (położenia na terenie dzielnicy lub terenu miejskiego ściśle centralnego), lecz do kryterium funkcji zabudowy, która – zgodnie z dalszą częścią definicji – ma „faktycznie” lub „planistycznie” (zgodnie z przeznaczeniem określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego) stanowić centrum miasta lub centrum dzielnicy miasta. Z definicji tej wynika zatem szerokie rozumienie zabudowy śródmiejskiej, która obejmuje nie tylko jeden teren centralny miasta (zazwyczaj w mniejszych miastach), lecz także wielość „terenów centrotwórczych” w dzielnicach miast” (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2018 r., sygn. II OSK 2442/16).
W tym samym wyroku NSA wskazuje, że mówiąc o intensywności zabudowy należy zwracać uwagę na charakter intensywny, to znaczy typowy dla charakteru, wielkości i cech zabudowy danego miasta (np. zgrupowanie zabudowań w wielkomiejskiej aglomeracji jest znacznie większe niż mieście małym lub średnim). Zatem intensywność zabudowy też powinna być interpretowana w kontekście konkretnego miasta i na pewno będzie ona inna w Warszawie, a inna w Olsztynie.
Problemy interpretacyjne dot. zabudowy śródmiejskiej zauważyły też wcześniej władze miasta stołecznego Warszawy postanawiając ujednolicić uchwałą Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 sierpnia 2021 r. nr LIII/1611/2021 zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Władze m. st. Warszawy w Studium określiły jakie obszary miasta „o cechach zabudowy śródmiejskiej” spełniają przedmiotową definicję. Obszar o cechach zabudowy śródmiejskiej zgodnie z tym aktem posiada cechy „zwartej zabudowy miejskiej, historycznej o uformowanych granicach przestrzeni publicznej (…) koncentruje on główne obiekty usług publicznych (ok. 43% terenów usługowych miasta i ok. 75% ogółu pracujących w usługach), w tym zwłaszcza: administracji rządowej i samorządowej, przedstawicielstw zagranicznych oraz instytucji o znaczeniu międzynarodowym i ogólnokrajowym.”
Wydaje się, że proponowane obecnie w Projekcie łagodniejsze wymogi dla zabudowy śródmiejskiej dadzą szansę na wykorzystanie jeszcze niezabudowanych działek w centrach miast i będą skutkować zmniejszeniem zjawiska „rozlewania się” miasta. Takie zjawisko może być niekorzystne dla jakości życia mieszkańców, więc miejmy nadzieję, że gminy opracowując plany ogólne wezmą to pod uwagę i chętniej niż dotychczas będą gotowe wskazywać obszary zabudowy śródmiejskiej.
Podsumowując, pozytywnie oceniamy zdefiniowanie obszaru zabudowy śródmiejskiej w ustawie i brak odniesienia się do „śródmieścia miasta”. Brakuje nam jednak przepisów, które pozwoliłyby na zmiany w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, umożliwiające zachowanie spójności pojęć w tych dwóch aktach prawnych. Nic jednak nie stoi na przeszkodzie by minister takich zmian dokonał „z urzędu”, w momencie uchwalenia Projektu.
Za tydzień zapraszamy do przeczytania artykułu podsumowującego zmiany w prawie w marcu i zapowiadanych zmian w kwietniu.
Niniejszy artykuł ma charakter informacyjny i nie jest to porada prawna.
Stan prawny na dzień 27 marca 2023 r.
autorzy:
