W kolejnym artykule w ramach cyklu dotyczącego zagadnień związanych z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, skupimy się na zagadnieniu kontroli tych aktów pod kątem legalności przez wojewódzkie sądy administracyjne (WSA) oraz wojewodów, których zadaniem jest weryfikacja, czy uchwalane przez rady gminy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego („MPZP”) skonstruowane są w sposób, który odpowiada prawu.
Możliwość kontroli legalności MPZP wyraża się w tym, że zarówno WSA (na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi („p.p.s.a.”) jak i wojewoda na mocy art. 86 w zw. art. 85 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym sprawują nad gminami („u.s.g.”) wykonują nad MPZP nadzór, tj. zobowiązane są m. in. do orzekania w przedmiocie treści MPZP (ale też i samych załączników graficznych, na których widnieją np. tereny objęte ochroną konserwatorską), sprawdzając czy znajdują swoje uzasadnienie w prawie.
Oznacza to w praktyce, że jeżeli przykładowo gmina naruszy obowiązek ustanowienia obowiązkowej ilości miejsc parkingowych dla danego terenu lub zdecyduje się na przeznaczenie gruntów rolnych bez wyłączenia ich wcześniejszego z produkcji rolnej w trybie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych to konkretny plan w całości lub części może zostać unieważniony i w konsekwencji utracić moc prawnie obowiązującą.
Taka kontrola koncentruje się zatem na zbadaniu treści samego planu i sprawdzenia, czy jest on możliwy do pogodzenia z przepisami powszechnie obowiązującymi, przy czym wszczęcie tej kontrola odbywa się w przypadku wojewodów z urzędu, zaś do wszczęcia kontroli sądowo-administracyjnej potrzebna jest skarga do WSA sporządzona przez podmiot uprawniony.
Kontrola nad uchwałami dot. MPZP – wojewoda
Wójt, burmistrz lub prezydent miasta po zakończeniu procedury planistycznej w przedmiocie uchwalenia konkretnego MPZP (art. 19 u.p.z.p) i podjęciu uchwały w przedmiocie MPZP (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.) przekazuje treść uchwały wojewodzie raz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych w celu oceny ich zgodności z przepisami prawnymi. Następnie Wojewoda w ciągu 30 dni może:
1. uchwaloną przez radę gminy uchwałę w przedmiocie MPZP opublikować w wojewódzkim dzienniku urzędowym, z jednoczesnym wskazaniem terminu jej wejścia w życie,
2. zainicjować postępowanie nadzorcze i wezwać gminę do złożenia wyjaśnień, po czym podjąć na podstawie art. 91 u.s.g rozstrzygnięcie nadzorcze, w którym wskaże, że MPZP jest niezgodny z prawem i w konsekwencji musi zostać uchylony w całości lub w części.
Takie rozstrzygnięcie nadzorcze wstrzymuje wykonanie MPZP z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia. Co ciekawe, od takiego rozstrzygnięcia gminie przysługuje skarga do WSA, tym samym kontrola legalności pierwotnie wszczęta przez wojewodę przenosi się do poziom sądowo-administracyjny i prowadzona jest w przedmiocie legalności rozstrzygnięcia, a nie samej treści uchwały (która to na tym etapie nie posiada jeszcze statusu prawa powszechnie obowiązującego).
Dlatego też w przypadku wojewodów, na których spoczywa obowiązek publikacji w wojewódzkich dziennikach urzędowych uchwalonych przez radę gminy uchwał, ustawa nakłada obowiązek sprawdzenia treści tego aktu pod kątem jego legalności przed publikacją aktu. Tym samym wojewodowie muszą działać z urzędu i każdorazowo przystępować do sprawdzenia treści podejmowanych przez rady gmin uchwał (oczywiście nie tylko w przedmiocie MPZP, jako że te zagadnienie odnosi się szerzej do wszystkich aktów prawa miejscowych podejmowanych przez gminę).
Kontrola nad uchwałami dot. MPZP – sądy administracyjne
W przypadku WSA, wszczęcie merytorycznej kontroli MPZP rozpoczyna się dopiero po tym, gdy podmiot legitymujący się interesem prawnym wniesie do sądu administracyjnego skargę na uchwałę rady gminy z jednoczesnym wskazaniem w jej treści, naruszenie których przepisów jej zarzuca.
Musi wówczas wskazać, w jaki sposób skarżona uchwała wpływa na przysługujący mu tytuł prawny do nieruchomości, czyli na przykład wyjaśnić, że konkretne przeznaczenie planistyczne wpływa znacząco na zakres przysługujące mu własność konkretnej działki lub działek. Celem przykładu, można wskazać, że sytuacja ta dotyczyć będzie przeznaczenia danego terenu gruntach rolnych uprawianych przez rolnika w MPZP na tereny mieszkaniowe lub usługowe – MNU, lub terenów na których prowadzana była działalność sadownicza na dolesienie.
W praktyce skarżący wskazuje często także, że nowe przeznaczenie, ustalone przez gminę uniemożliwia im realizację zamierzonych przezeń zamierzeń budowlanych lub znacząco wpływa zmianę otoczenia ich nieruchomości, np. w przypadku ustalenia dla terenu sąsiedniego ustaleń w przedmiocie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Sporządzenie takiej skargi wymaga często przy tym wysokiej znajomości przepisów prawa w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego, ale wymaga także powiązania tej wiedzy z kluczowymi zagadnieniami pokrewnymi, takimi jak prawo ochrony zabytków lub ochrony środowiska. O ile oczywiście sąd nie jest związany zakresem takiej skargi, z przyczyn oczywistych Kancelaria wskazuje, że należy możliwie jak najprecyzyjniej zarzuty takie sformułować i dobrze je uzasadnić. Osoby zainteresowane pomocą prawną w tym zakresie zapraszamy do kontaktu, gdyż jako Kancelaria posiadamy wieloletnie doświadczenie w tym zakresie.
NSA wskazuje trafnie, że wykazanie interesu prawnego wymaga spełnienia kilku ukształtowanych przez orzecznictwo warunków, do których należą: „bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny” wpływ MPZP na prawo skarżącego (Wyrok NSA z 23.09.2024 r., II OSK 885/24, LEX nr 3817915). Kancelaria wyjaśnia, że badanie tego wpływu jest w tym zakresie zagadnieniem kluczowym, bowiem w przypadku braku stwierdzenia takiego interesu niemożliwe jest rozpatrzenie takiej skargi i warunkuje koniecznością odrzucenia przez sąd skargi (art. 58 pkt 5a p.p.s.a.).
Przechodząc do samych podstaw takich skargi najistotniejsze jest przy tym brzmienie art. 28 u.p.z.p., który właśnie wskazuje, że w toku podjęcia takiej kontroli w przypadku stwierdzenia powoduje przy tym istotne naruszenia zasad powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Problematyczne może być w tym względzie w szczególności pojęcie „istotnego naruszenia”, tj. takiego, które w istocie stanowi jawne i bezsprzeczne przekroczenie władztwa planistycznego, które wymaga przy tym każdorazowo oceny Sądu w realiach konkretnej sprawy (vide Wyrok WSA w Warszawie z 1.12.2017 r., IV SA/Wa 2536/17, LEX nr 2466946.) Zdecydowanie pomocne dla zrozumienia zagadnienia „władztwa planistycznego” jest obszerne orzecznictwo.
Ważne jest też by zrozumieć charakter kontroli sądowej, tj. w przypadku złożenia skargi do WSA kontroli podlegają także inne postanowienia planu, a nie tylko względem terenów, na których położone są nieruchomości, do których skarżących posiada tytuł prawny. Oznacza to, że kontrola sądowa planu może przynieść prawnie doniosłe skutki także dla osób, które jak dotychczas nie kierowały w tym zakresie żadnych uwag i nie zwracały uwagi na dalszy bieg MPZP po jego wejściu w życie. Stąd też należy na bieżąco kontrolować treść MPZP, jak i ich ewentualny status po wystąpieniu wcześniej kontroli czym oczywiście zajmuje się także nasza Kancelaria.
Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym kończy się w przypadku uwzględnienia skargi na uchwałę wyrokiem, w którym sąd stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Wówczas, w przypadku uprawomocnienia się takiego orzeczenia MPZP traci swoją moc obowiązującą i tym samym nie wywołuje już skutków prawnych. Oczywiście, sąd może też alternatywnie uznać, że MPZP nie narusza prawa i oddalić wówczas skargę (może to zrobić w całości lub w części).
Warto przy tym pamiętać, że takie orzeczenia WSA mogą podlegać także kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego („NSA”).
Podsumowując, samo uchwalenie przez radę gminy planu miejscowego nie oznacza, że plan wejdzie w życie. Najpierw podlega kontroli nadzorczej wojewody, który może stwierdzić nieważność planu w całości lub w części. Co więcej, nawet po publikacji istnieje możliwość stwierdzenia nieważności postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dlatego badając treść planu należy też zwracać uwagę na zapadłe w jego sprawie wyroki sądowe.
Niniejszy artykuł ma charakter informacyjny i nie jest to porada prawna.
Stan prawny na dzień 07 lipca 2025 r.
autor:
redaktor cyklu
